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張力:“印太”視域中的美印日澳四邊機制初探

2021-3-15 23:59| 發布者: Damein| 查看: 9146| 評論: 0|原作者: 張力

摘要: http://aoc.ouc.edu.cn/93/3d/c9821a234301/pagem.psp 作為一個新出現的地緣政治術語,“印太”(Indo-Pacific)近年來日漸頻繁地見諸美國等西方國家和印度的媒體或官方文件。2017年特朗普執政后,頻頻使用“自由開放 ...
http://aoc.ouc.edu.cn/93/3d/c9821a234301/pagem.psp

作為一個新出現的地緣政治術語,“印太”(Indo-Pacific)近年來日漸頻繁地見諸美國等西方國家和印度的媒體或官方文件。2017年特朗普執政后,頻頻使用“自由開放的印太”(free and open Indo Pacific)來表述美國對亞太及印度洋地區的戰略認知“印太”由此成為美國外交、防務和安全戰略的核心概念之一,其表達的戰略內涵也日漸清晰。與此同時,由美國、印度、日本、澳大利亞參與的四邊機制重新顯現出活力,參與各方不斷加強安全合作,“四邊機制”(The Quad)成為概括美、印、日、澳在“印太”背景下多邊戰略互動的專用話語。從總體上看,“印太”作為美國逐漸成形的政策框架,四邊機制作為一種政策運作手段,深刻地反映了亞太及印度洋地區正在發生的轉變,并直接影響到中國的安全利益和戰略選擇。

一、四邊機制的緣起和進展

美印日澳四邊安全互動起始于2007年。2007年5月東盟地區論壇期間,美,日、印、澳四國官員在菲律賓馬尼拉舉行首次對話,討論四方安全合作方案。這一多邊安全對話盡管所涉實質性內容有限,也談不上具備戰略威懾的特征,但矛頭直接指向中國,顯露出美國在亞太、印度洋地區建立針對中國的政治軍事聯盟的戰略企圖。

四邊接觸是參與各方外交互動的產物。美國與印度的戰略關系不斷提升是重要推動因素之一,美國鼓勵印度積極在亞太事務中發揮作用,包括與日、澳等美國的亞太盟友強化安全合作。2006年12月,印度總理曼莫漢·辛格訪日,印日宣布建立戰略性全球伙伴關系并簽署安全協議,強調共同促進海路安全和增強防務合作。日本此前已與澳大利亞簽署安全協定。2007年8月,首次執政的日本首相安倍晉三在訪印時提出“大亞洲”計劃,提議在日本、澳大利亞、印度和美國之間建立“四邊關系”。安倍提議:“大亞洲”將打破地緣政治界限,將太平洋與印度洋連接起來,使之成為自由與繁榮的海域;實施“大亞洲”構想需要印、美、澳、日攜手合作,共同保護對全球貿易意義重大的海上通道。安倍的這一提議得到美、印、澳領導人的支持,并與其后奧巴馬政府的“亞太再平衡”和美國戰略學界醞釀的“印太”構想產生交集。多邊聯合軍演也與外交互動同步展開。2007年4月,美、日、印三方在日本近海舉行聯合軍演。同年9月美、印、日、澳等國在孟加拉灣舉行規模前所未有的海上聯合軍演。也在此時,美印等國戰略界人士大肆渲染“亞洲版北約”(Asian NATO)。

美國推動的多邊安全互動引發中國的強烈反應,四邊對話在2007年首次舉行后未再繼續。四邊對話的中止與中國的外交壓力有關,也與澳大利亞、印度的政策搖擺有直接關聯。

澳大利亞參加了首次四邊對話和多國聯合軍演,霍華德(John Howard)的自由黨政府支持建立由美國主導的地區安全機制。陸克文(KevinRudd)領導的工黨在2007年底執政后,澳大利亞轉而強調與中國的經貿關系及多領域接觸,對與美國在戰略上高度協調表現謹慎,擔心中美之間的潛在沖突為自身帶來嚴重后果。盡管澳大利亞繼續將澳美同盟作為外交、安全政策的基石,但不愿讓四邊機制走得過快。澳大利亞并反復表示,無論是簽署澳日安全協定(2007年3月),還是將澳美、澳日雙邊安全對話擴展為澳美日三邊對話(2006年3月),都并非為針對中國。陸克文就任總理后不久訪華,澳大利亞隨后單邊宣布退出四邊安全對話。陸克文退出四邊對話的決定遭到美國的指責,據維基解密披露的電文,美國家安全委員會官員稱陸克文的政策是想取悅于北京,美國駐澳大使也表示陸克文宣布退出四邊機制前未與美方商量。

印度在參加首次四邊安全對話后,印度總理辛格曾向中國解釋四邊接觸不包括針對中國的安全內容,并且“印度不會參加任何所謂遏制中國的企圖”。印度試圖澄清與四邊安全互動的關系,顧忌中國的激烈反應是主要原因之一。印度著名戰略學者切拉尼將“四邊互動”倡議稱作“一個不和諧的民主國家大合唱”。他解釋印度對四邊機制的態度說,美國增強與印度的軍事合作、擴大向印出售先進武器并試圖與印度協調軍事行動能力,但印度重視戰略自主,不愿與美國在戰略上抱得太緊,印度希望依然作為一個伙伴而不是盟友。他并認為,四邊機制并不會為印度帶來多大好處,印度將低調對待四邊機制。

2017年11月東盟峰會(馬尼拉)期間,美國總統特朗普、印度總理莫迪、日本首相安倍和澳大利亞總理特恩布爾(Malcolm Turnbull)與會并分別會面,討論話題包括“印太”地區安全。但與首腦會晤相比,更搶風頭的則是四國外交官員的直接磋商。四邊磋商的主要議題包括1)以規則為基礎的亞洲秩序;(2)國際海域航行與飛越自由;(3)尊重國際法;(4)加強互聯互通;(5)海上安全;(6)DPRK核導威脅與反擴散;(7)恐怖主義威脅。由于特朗普政府的“印太”戰略背景,這一“工作會晤”顯然具有特殊的蘊意,標明了四邊機制的恢復運作及其預設方向。四方在磋商后分別發表聲明,強調在“印太”地區的共同關切和共同利益。據印度外交部的聲明,“討論焦點是如何在一個相互聯系日益緊密的地區,基于共同的認知和價值觀促進和平、穩定與繁榮?!?br>
事實上,美印日澳四方之間以雙邊或三邊形式的互動近年來從未停頓,并為四邊機制的重啟創造了條件。2015年6月,印度、日本和澳大利亞三方舉行司局級外交官會晤,商討印度“向東行動”政策的安全因素。隨后印度、日本、美國在夏威夷舉行三方官員磋商。特朗普就職總統后首訪亞洲,目的是“強調對美國的持久同盟與伙伴關系的義務,重申美國對促進自由開放的印太地區的領導地位?!?017年4月澳總理特恩布爾訪印并與莫迪會談,印澳簽署包括海上安全合作在內的10余項協議,雙方表示愿進一步發展戰略關系。2017年8月,日本外相河野太郎與美國時任國務卿蒂勒森(Rex Tillerson)和澳大利亞外長畢曉普(Julie Bishop)在馬尼拉會晤,商討在亞非之間海域建立和平區,表明美日欲將澳拉入三邊海上安全機制。日本從2015年起成為印美“馬拉巴爾”海上軍演的正式參與方,澳大利亞的參與資格也一直是討論話題,美、日試圖說服印度接受澳加入“馬拉巴爾”軍演。美、日兩國政要并表示將推動四方在防務、海上安全和基礎設施發展等方面開展實質性合作。2017年10月25日,河野太郎向媒體公開表態即將恢復四邊安全對話,提升四國之間的戰略伙伴關系。印度及時回應稱,愿與志同道合的國家討論有關增進共同利益的各種問題,不會固守成規。美國也表示期待近期與印度、日本和澳大利亞舉行“工作層面的”四方會晤。

重啟后的四邊機制有明顯的后續跟進。2017年12月特朗普政府發布新版《國家安全戰略》強調美國將在“印太”框架內增強與日本、澳大利亞與印度的四邊合作。2018年8月美國會通過《2019年國防授權法》(NDAA-2019),眾參兩院在聯合報告中明確提出,美國與印度、日本和澳大利亞及其他盟友與伙伴的協調,應致力于在“自由開放的印太地區”維護秩序,并在法治、和平解決爭端、海上安全、反擴散、反恐等方面開展合作,促進地區的安全與穩定。授權法案并要求,美國防部長須在法案通過120天內向國會提交有關提升美國與日印澳及其他國家開展安全合作的計劃說明,包括軍事活動和演習、印太地區國家能力建設、地區聯合基礎設施項目等。2018年6月新加坡東亞系列高官會期間,美印日澳四方官員再次舉行磋商,討論在“印太”地區的“共同利益相關問題”,包括互聯互通、地區安全和海上安全,各方重申促進“自由開放的印太”和維護“基于規則的秩序”。同年11月15日新加坡東亞峰會期間,四國外交官舉行第三次同一主題的對話。事實表明,四邊安全磋商正向常態化的方向發展。

二、四邊機制的性質

美印日澳四邊機制的性質涉及到兩個方面:一是四邊機制的針對性,二是四邊機制的生成現狀。兩個方面存在著密切的內在聯系。

對于四邊對話機制是否針對中國,美國務院南亞中亞事務助理國務卿威爾斯(Alice Wells)矢口否認。她稱:“很難將四國外交官的會晤看成是遏制中國的計劃,我認為這是印太地區民主國家相互關系的自然流露和利益的趨同,是印度、日本與美國之間卓有成效的三邊磋商、軍事演習和合作所自然形成的臺階?!泵绹鴦赵簴|亞太平洋事務副助理國務卿黃之瀚(Alex Wong)在回答媒體四方磋商是否是制衡中國的手段時,否認兩者之間存在直接聯系,聲稱只是一次單獨的工作會議,“所猜測(會晤)的離奇意圖與事實并不相符”,外界的擔心毫無根據。他并表示,四邊磋商集中在“共同關切的安全、經濟或政治問題”,對話將會繼續,但“不能預測將如何發展”。美總統國家安全顧問博爾頓(JohnBolton)則極力突出四邊對話與美國“印太”戰略的關聯,稱“印太”與四邊互動“是一項正在形成的戰略,其外交運作正不斷增強活力”。但與閃爍其詞的外交言論相比,軍方的觀點卻表達得更加露骨。在2018年1月印度政府舉行的“瑞辛那”(Raisina)對話中,美太平洋艦隊司令哈里斯(Harry Harris)公開攻擊中國“在印太地區是一個破壞性、變動性力量”,提議各方在2018年采取強硬行動對中國采取反制措施。哈里斯的觀點得到印度、日本和澳大利亞軍方高官的一致迎合。

根據美國布魯金斯學會學者杰先卡的解釋,恢復四邊機制對“自由開放的印太”有重大意義,但四邊機制不是一種同盟關系,只是美印日澳四國海上力量的嘗試性合作,表明相互對在“印太”地區建立“基于規則的秩序”存在共同利益,其確切目標仍有待劃定。他將動因直接歸于中國的“挑戰”,稱亞太地區的局勢自2007年首次四邊對話以來已發生重大改變,“盡管四方愿繼續與中國保持接觸,但正在設法建立其他的機制,維護印太地區基于規則的秩序?!敝菐旆治鋈耸空J為,直到目前為止,四邊對話仍停留在“基于共同認知、松散靈活的伙伴關系,而非機制化的軍事聯盟”,但中國是四國共同的主要關切,“雖然聲明小心地避開提及中國,但恢復這一機制的驅動力無疑是警惕中國在該地區咄咄逼人的戰略”;海上安全(主要指南海爭端)是對話的核心議題,但基礎設施問題(針對“一帶一路”)的重要性也日漸突顯。并有觀察家相信,“四方對話可能會擴展領域,包括在未來數年內將澳大利亞拉入‘馬拉巴爾’軍演,從而有效改善四國海軍之間的協調行動能力?!辈⑶宜倪吇佑袧摿暮I虾献鲾U展到“用印太互聯互通和基礎設施倡議替代中國提出的‘一帶一路’倡議?!?br>
無論參與方如何表述,四邊對話的重啟顯現出明顯的地緣政治色彩,“中國因素”是美、印、日、澳四國強化戰略互動、四邊機制卷土重來的重要動因。南海問題首當其沖,美日等國指責中國為維護主權和合法權益的行動對地區安全構成嚴重威脅,并將此作為增強共識、推動四邊機制以期制衡中國的堂皇“理由”。美國四邊對話聲明中多處話鋒指向中國在南海的維權行為,包括“在印太地區維護基于規則的秩序”;“航行與飛越自由”;“尊重國際法,和平解決爭端”和“協調(各方)在印太地區海上安全的努力”。日、澳、印也在聲明中強調在印太地區維持基于規則的秩序。在美國“印太”戰略和南海爭端的背景下,“維護基于規則的秩序”、“航行與飛越自由”、“以和平方式解決爭端”等措辭已具有專門針對中國的屬性。

新啟四邊對話在突出安全主題的同時也強調充實伙伴關系的經濟內涵,旨在對“一帶一路”構成反制。印度曾在2017年5月發表外交聲明抵制在北京舉行的“一帶一路”國際合作高峰論壇。同年10月,時任美國務卿蒂勒森發表智庫南亞政策講話,公開指責,并提議與盟友和伙伴國家共同制定針對性的替代戰略,被認為受到印度抵制“一帶一路”態度的影響。美方在四邊磋商后發表的聲明也明確提到“強化符合國際法和國際規范、融資審慎的互聯互通”。日本、澳大利亞對“一帶一路”的態度消極曖昧,遠談不上與中國開展有意義的合作。2018年7月底,美、日、澳相繼宣布將共同投資印太地區的互聯互通和基礎設施建設,應對挑戰并促進經濟發展。美國務卿蓬佩奧(Mike Pompeo)在美國商會舉辦的“印太商業論壇”上宣布,美國將投資1.13億美元用于促進印太地區的互聯互通。印度隨后也宣布將向一些地區國家提供貸款并開展基礎設施和能力建設合作。印日兩國在2017年5月簽署協議共同推動亞非增長走廊,計劃包括發展和合作項目、高質量基礎設施與機制協調、能力和技能發展及人員交流。印度并與美國談判共同投資基礎設施、能源、運輸、旅游和技術。四邊機制參與國或單獨,或以雙邊、三邊的形式宣布提供資金支持地區國家發展經濟和聯通,強化相互政策融通。而此前主要因印度的消極,四方很少在地區經濟發展領域采取協調行動。

四邊機制重啟除強調的“共識”和“共同利益”之外,各方也有不盡相同的利益趨動。據印度學者解讀,與中國發生“洞朗對峙”和抵制“一帶一路”是印度重新接受“四邊機制”的重要原因,而且特朗普政府的一系列“親印”言論(包括蒂勒森訪印強調美國對印度在“印太”框架內的戰略期許)增強了印度對與美國加強地區安全合作的信心;對澳大利亞并一定程度上對日本而言,恢復四邊機制的重要動因是不放心特朗普政府對雙邊同盟關系的承諾,試圖通過四邊機制加以鞏固;而對美國來說,四邊機制則提供了一種為在“印太”地區制約中國而與盟友和伙伴分擔負擔的有效方式。

此外,四邊機制再啟也被參與各方當作制衡中國戰略影響力的施壓手段。在美國“印太”戰略的視域中,任何涉及中國地區影響的問題都可能被納入四邊“安全關切”的范圍。除南海爭端外,中國與亞太和印度洋地區國家的關系變化成為重點關注的問題。例如,2018年2月馬爾代夫國內政局出現動蕩,美國務院官員聲稱,四邊對話機制將討論馬爾代夫局勢,后續磋商需要密切關注中國在印太地區的活動。

三、印度與四邊機制的制約

美印日澳四方機制能否最后定型,這一演化中的機制能在多大程度上發揮作用,以及四邊戰略互動能走多遠,將受到若干不確定因素的制約。印度的立場和政策尤其值得注意。

首先,解讀馬尼拉會晤后四方分別發表的聲明,盡管都提到“共識與共同利益”,但強調的重點甚至內容取舍卻存在一些明顯差異,遠談不上完全一致。只有美國、澳大利亞兩方的聲明覆蓋與“自由開放的印太”主題相關的7項內容,并明確使用“四邊”(Quadrilateral)一詞。日本在聲明中沒有提到“互聯互通”,而美、印、澳的聲明均提出強化地區間“互聯互通”,美方稱互聯互通須“符合國際法和國際規范”及“融資審慎”,印方聲明提“強化互聯互通”、“在一個相互以及與其他伙伴間聯系日益緊密的地區維護穩定與繁榮”。印度不提“海上航行和飛越自由”、遵守國際法及海上安全,但印度在與美、日、澳等國的雙邊文件中明確表態支持這些準則。印方表述似可表明,強調“互聯互通”意在尋找針對“一帶一路”的“替代方案”,不提“航行和飛越自由”和“海上安全”則是對南海爭端、印度洋安全等問題與其他幾方有不同的利益考慮。印度與其他三方在表述上的差異也在于突出“印太”地區的“包容性”和“符合該地區所有國家及世界的長遠利益”。此外,美日澳三方都明確提及后續步驟,如美國稱“四邊對話伙伴承諾在共享民主價值觀和準則的基礎上深化合作,通過繼續討論進一步加強印太地區基于規則的秩序”;日本稱“與會各方同意在共有價值和準則的基礎上繼續討論并深化合作”;澳大利亞稱“與會各方同意基于共同價值和準則繼續四邊討論并深化合作”。印方聲明對后續事宜未有類似提法,而是強調“‘向東行動’政策是印度與印太地區接觸的基石?!北容^各方聲明也不難看出,印度、日本相對顧忌中國的反應,而美國、澳大利亞則不然。

其二,印度因謹慎、顧慮和徘徊而被視為四邊機制中最薄弱的一環,印度對“印太”的立場和對策舉措與美國有顯著差別。例如,印度雖然支持“航行自由”原則,但拒絕配合美國具體實施航行自由的行動,包括美國提議的在南(中國)海進行聯合巡航。印度堅持向美方交涉,不應將四邊機制與“印太”問題混在一起,而應分別對待,并極力讓美國意識到印度反對軍事化四邊機制的任何嘗試。印度2015年發布的海上安全戰略甚至指出,“與傳統友邦(即美國)”可能存在不同的安全認知,四邊機制成員在著手建立機制時將不得不應對這些分歧。據分析人士觀察,印度對待四邊機制目前仍持謹慎態度,認為能接受的四邊機制應滿足三項條件,即不針對中國,所有安排須具包容性,以及代表基于規則的秩序。還有觀點認為,印度對“印太”和四邊機制的謹慎,也源于擔心特朗普政府對外政策和貿易保護主義帶來的不確定性,甚至擔心日本、澳大利亞會因對中國的經貿依賴度高而改變立場。無論何種考慮使然,印度的矛盾態度對四邊機制的實質性進展有很強的抑制作用。

其三,參加會晤官員的級別也是判斷四邊機制進展程度的重要指標,印度在該問題上與美國存在較大分歧。參加2017年四邊磋商的印度主官為外交部聯合秘書(joint secretary,相當于司局級),美國為助理國務卿,日本和澳大利亞的對話主官也為司局級。在2018年6月四方官員再次會晤前,美方提議將對話規格提高到副部級(印度即外交國務秘書),但印方對此婉言拒絕,堅持只派聯合秘書參加對話,比美方提議的接觸層次差不多低了兩級。最可能的解釋是,印度認為提高四邊接觸的級別必然成為對中國更明顯的威脅。由于印方堅持,美助理國務卿威爾斯隨后表示,下一輪四邊對話仍將由聯合秘書(印度)、助理國務卿(美國)及日澳相應級別的官員參加。

四邊機制的走向將在很大程度上取決于印度的選擇,而印度的立場始終并將繼續受到復雜利益考量的影響,尤其是來自美印關系和中印關系的牽制。

特朗普政府以“印太”構想表述美國在亞太、印度洋地區的戰略,強調印度在這一地緣政治變局中的重要作用,印度對此表示歡迎并積極回應,對繼續與美國深化戰略合作的回報有所期待。但印度對“印太”有獨特的認知,對四邊機制的興趣源于自身的利益考慮,從而使它與美國及其他參與方的“共識”大打折扣。2018年5月,美國防部長馬蒂斯(Jim Mattis)在夏威夷宣布美國將太平洋司令部(USPACOM)更名為?。玖畈?USIPACOM),再次引發印度對在“印太”框架內與美日澳開展戰略互動的爭論。在同年6月新加坡“香格里拉對話”中,莫迪有關“印太”的表述與馬蒂斯對比鮮明。馬蒂斯在演講中對中國在南海的維權行動橫加指責,強調維護美國自身戰略利益、強化聯盟與伙伴關系。但莫迪稱“印太”是指從非洲東海岸到美洲西海岸之間的“自然區域”,而不是一種排他性的戰略組合。莫迪指出,“印度并不認為‘印太’是一項戰略,也不認為它是一個由有限成員組成的俱樂部,或是一個謀求主導地位的集團”。按他的表述,“印太”應包括該地理區域內的所有國家以及其他利益攸關國家,超越分歧和競爭,而不是針對任何國家;印度對印太地區有積極的愿景,在印太地區的參與將注重包容性,并支持印太地區成為以規則為基礎、開放、平衡和穩定的貿易環境。莫迪的上述言辭表明,印度的“印太”觀與美國倡導的“印太”戰略有顯著的差異。在最近一次四邊磋商中,印度重申遵循莫迪在香格里拉發言中的“印太”立場。

印度對四邊機制的立場也與中印關系存在著直接關聯。印度對中國常態進入印度洋存在很深的防范心理,對“一帶一路”繼續持抵制態度,“中國因素”無疑是其參與四邊機制的重要誘因。但另一方面,與中國的國力威懾相伴,中印關系的穩定也必然對印度的選擇產生不可低估的影響。值得一提的是,莫迪在“香格里拉對話”中提到,通過前不久與中國領導人在武漢的非正式會晤,他相信一個堅固、穩定的中印關系是全球和平與進步的重要因素,“只要印中兩國攜手合作,增強互信,彼此尊重對方利益,亞洲和世界將擁有更加美好的未來?!雹萆踔劣杏^點相信,印度在武漢會晤后即頂住美日的壓力,再次拒絕澳大利亞參加同年“馬拉巴爾”軍演的請求,以及莫迪在香格里拉對話中與美國唱反調,證明了這次重要的領導人會晤與印度對四邊機制降溫有直接因果聯系。

結  語

綜上所述,在美國推動“印太”戰略的背景下,四邊機制卷土重來反映了亞太和印度洋地區正在出現的變化,四邊對話并有跡象成為常態或走向真正意義上的機制化。但與此同時,在“共識”和“共同利益”的旗號背后,各方的利益需求和目標設定并非完全一致。四邊機制的性質和走向將受多種不確定因素的影響,既取決于美國的戰略實力及其與盟友和伙伴關系的可靠性,也取決于四邊之間的利益能否真正協調,以及各自與中國的復雜聯系。印度是四邊機制中舉足輕重的角色,因利益構成和戰略文化的獨特性成為一個主要變量,其政策選擇將推進或抑制這一多邊組合的發展。印度現階段對四邊機制表現出的戰略顧慮和審慎,是高度務實地權衡自身利益得失的體現,印美增強戰略合作的趨勢并未改變,但印度也必然會理性地評估選邊站隊、對抗中國的戰略成本。毋庸諱言,四邊機制的發展對中國是一個嚴峻的挑戰,但也為中國提供了增強外交作為、化解戰略風險的新動因,包括運用外交、經濟及其他策略促使印度與美國的“印太”戰略保持距離。(注釋略)

文章來源:《南亞研究季刊》2018年第4期;國關國政外交學人微信公眾平臺編輯首發

作者:張力,四川大學南亞研究所和南亞及當代國際問題創新研究基地研究員。


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